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宪法规范分析 2018年宪法修改对《宪法》第1条第2款进行了改动，意义深远，不仅将中国共产党领导首次从宪法序言写入宪法正文，而且也是中国特色社会主义首次进入宪法正文。

地方政府应当制定操作规范，建立监管制度，保障安全。为了防止宅基地无序扩张，在一些经济比较发达已经实现城乡居民社会保障一体化的地方，还可以考虑通过固化集体经济组织成员资格的方式固化宅基地资格分配权，从而有效控制宅基地规模，但应充分尊重农民意愿，因地制宜审慎推行。

宋志红,国家行政学院法学教研部教授。实际上，检索国家层面的现行法律法规和政策发现，没有任何国家层面的规定禁止宅基地和农房的出租。2.宅基地经营权人的义务 宅基地经营权人的义务则主要包括：（１）流转费用支付义务。另一方面，在消防、环保、安全等涉及安全生产经营的条件方面，也应一视同仁，宅基地和农房用于相应的经营性活动时，也必须具备相应的安全生产条件。针对后者，需要发挥土地所有权人在收益调节上的积极作用。

即便实行三权分置，农户也并不丧失其宅基地使用权，只是基于其自由意志变换了行使权利的方式——将宅基地交由他人在一段期限内占有使用并由此获取对价，农户手中始终保有宅基地使用权。（2）再流转权和抵押权，是指宅基地经营权人可以再流转其取得的宅基地经营权，可以是转让其取得的全部或者部分土地的宅基地经营权，可以是出租其取得的宅基地，也可以用宅基地经营权设定担保。[11]参见谢晖：《论规范分析方法》，《中国法学》2009年第2期。

[14]参见章志远著：《部门行政法专论》，法律出版社2017年版，第9页。其一，所涉决策职权运行步骤公开事项。需提请有权机关来完成的刑事责任惩戒程序在既有刑事诉讼法律规范中已有清晰规制，且作为犯罪嫌疑人的被惩戒人相关参与机制与诉权保障皆较为明确。财政部门协调参与所涉资金预决算及使用监管。

在质证环节的参与要义即为惩戒所涉各方主体就各项调查事实证据进行充分的说明与质辨。作为所涉相对人的土地复垦责任主体、权利人难以根据相关规范设定，实现标准相对一致的信息公开与程序透明，获得与自己利益相关的信息[35]，从而采用参与式观察等研究手段，在权力所涉社会互动[36]中来实现对所涉监管部门监管过程的欢迎批评式有效监督。

其旨在一方面基于上下级组织关系之惩戒权限[74]就所涉内部制裁权威予以厘清并固化，另一方面尝试将既有上下级单向度预设权威扩张至得到被惩戒人首肯或认同的用于下属的福利之优越的力量[75]式权威，以设定更具包容性的多向度惩戒发起主体，进而为完成合理性检验提供必要的组织保障。实施该会议共同监管决策的执行机构即是参加会议的各相关职能部门，还应明确各类监管部门在不同土地复垦环节的具体执行事项。[54][日]小浜正子著：《近代上海的公共性与国家》，葛涛译，上海古籍出版社2003年版，第5页。又如，《土地复垦条例实施办法》第49条将《土地复垦条例》第36条规定之其他徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守行为更进一步明晰为土地复垦费用支取、退还耕地占用税程序规制中的相关行为。

[63]湛中乐、苏宇：《论政府信息公开排除范围的界定》，《行政法学研究》2009年第4期。[67]周敏：《行政执法类公务员胜任力素质技能标准研究——以税务系统公务员为例》，《中国行政管理》2012年第12期。该惩戒委员会即是在土地复垦监管领域，根据既有一般性公务员惩戒法律规范，特别设定之实施内部制裁相应惩戒行为的行政责任惩戒决定机关或刑事责任惩戒提请机关。土地复垦监管组织条款即是指向依法制定、执行和发展相关规范标准[2]而规制土地复垦活动及相关社会问题的政府相关职能部门，就其机构设置、职权配备、人员管理、责任保障等机构建制、治理[3]事项予以规制的相关法律规范。

[5]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第51条规定：完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。国土部门负责通报土地复垦违法行为查处以及相关违纪、犯罪行为移送处置信息，财政部门负责通报各类土地复垦资金收支账务信息，审计部门负责通报各类土地复垦责任主体不同责任行为过程及结果的审计报告信息，纪检监察部门负责通报各类监管人员违纪、违法行为的责任追究信息，其他监管部门则就各自职责范围内所涉土地复垦监管信息予以通报。

在调查环节的参与要义即为被惩戒人的配合调查与主动举证，务求就被惩戒行为所涉各项事实完成全景、客观的证据式呈现。具体可从监管人员履职能力基准规范、实效化在职培训规范这两个方面来展开分析。

其一，就综合管理类土地复垦监管人员而言。沈开举：《当代中国行政组织法的发展与反思》，《学习论坛》2011年第9期。口头交流技能则占权重比的5%。[62]章剑生：《知情权及其保障——以政府信息公开条例为例》，《中国法学》2008年第4期。基于此，应将滥用职权、玩忽职守行为设定为基本归责行为，追究其行政责任抑或刑事责任的界分要义即在于该行为有否造成与之构成因果关系的重大损失。例如，《青海省实施中华人民共和国土地管理法办法》第59条规定财政部门、审计部门分别应当加强对土地复垦费的收支管理和征收和使用情况的审计监督。

[36]李钧鹏：《何谓权力——从统治到互动》，《华中科技大学学报（社会科学版）》2011年第3期。工程学、规划学、信息学、生态学表征之自然科学知识则占权重比的20%。

其中监管职责履行与违法行为查处所涉具体职权事项，应在相应的权责条款中予以清单化列明。《陕西省实施土地复垦条例办法》第4条明确规定由县级以上人民政府来领导、组织土地复垦工作，第5条则规定由县级以上人民政府国土部门来负责土地复垦监管工作各类具体事项。

应将《土地复垦条例》第36条第5项规定的监管过程财务利益输送事项列入徇私舞弊行为责任范围。一方面，就权责信息公开方式而言。

该类列举式、概括式规定虽然厘清了主导、协同监管部门的基本职权，但未能设定所涉职权清单、权责信息公开表征之职权互动规范。其一，就惩戒发起主体而言。口头交流技能则占权重比的10%。该类监管人员在职培训属于公务员培训序列，除一般通识性培训事项外，还需凸显其应用特色与监管履职能力更新类培训。

规划部门配合进行土地复垦方案与土地复垦标准、规划的协调性监管。应列明各类土地复垦监管职能部门的职权目录、实施主体、法律依据、运行流程等事项，以及相关权责信息的不同公开方式及相应公开程序等事项。

[26][美]诺内特、塞尔兹尼克著：《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社1994年版，第111页。[10]季卫东：《社会变革的法律模式（代译序）》，[美]诺内特、塞尔兹尼克著：《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社1994年版，第7页。

应将《土地复垦条例》第36条第1项、第2项、第3项以及《土地复垦条例实施办法》第49条第1项、第2项规定的六类职权事项列入滥用职权行为责任范围。实务操作技能则占权重比的40%。

其三，应在切实提升监管人员履职能力理念指引下，厘清土地复垦监管人员决策理由说明所需学科专业知识与实务操作技能之履职能力准入、可持续事项。《全国土地整治规划（2011～2015年）》和《全国土地整治规划（2016～2020年）》一再明确之土地整治机构的实施监管作用应予以明晰。[29]刘锦：《地方政府跨部门协同治理机制建构——以A市发改、国土和规划部门三规合一工作为例》，《中国行政管理》2017年第10期。[45]王鸿：《浅析国家审计人员职业准入与遴选制度》，《中国审计》2005年第4期。

（一）土地复垦监管人员管理缺失应有的任职保障规范设定 既有土地复垦监管人员管理规范就所涉内部监管原则、责任行为、监察资格要件、执法程序等事项予以了明确规定。国土资源行政部门根据前述《中华人民共和国土地管理法》、《土地复垦条例》等规范性法律文件的相关规范设定，来履行土地复垦法规、规章、政策措施、规划、技术规程和标准的拟定决策[60]职权。

专业技术类监管人员可四周左右组织一次基础培训，每次不超过3个学时。其四，审计部门为所涉报告事项履行与项目工程运营、效益评价。

该类条款既是监管主体维度下构建完善土地复垦监管体系[4]以提升所涉自然资源监管[5]之相关社会治理[6]活动法治化水平的必要规范指引，也是在该微观领域印证、反思行政组织法所涉行政权配置、公务员管理理论的基本制度载体。2.监管人员实效化在职培训规范 监管人员实效化在职培训规范即是就各类土地复垦监管人员的在职培训主体、科目与方式等事项予以规制，而尝试确立有效培训绩效评估体系[69]的相关法律规范。